7 July 2022
Comment l’OMC peut-elle contribuer à la sécurité alimentaire mondiale?
Photo credit: Brian-Kraus
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Idéalement, l’exemption du PAM serait interprétée de bonne foi.

Si les membres de l’OMC veulent continuer à obtenir de bons résultats en matière de sécurité alimentaire à la prochaine Conférence ministérielle de l’OMC (CM13), il serait pertinent de clarifier les disciplines existantes sur les restrictions et interdictions à l’exportation.

Si les préoccupations en matière de sécurité alimentaire des autres membres de l’OMC ne sont pas adéquatement abordées, il est peu probable qu’une solution permanente pour le PSH se dégage lors de la treizième Conférence ministérielle.

Par Facundo Calvo, analyste des politiques agricoles, IIDD

Il y a quelques années, les négociateurs commerciaux qui arpentaient les couloirs de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) ne s’attendaient pas à ce qu’une guerre en Europe, une pandémie mondiale et une crise alimentaire mondiale dominent les discussions lors d’une Conférence ministérielle de l’OMC. De fait, l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) a signalé que la faim dans le monde a augmenté en 2020 en raison des retombées de la pandémie de COVID-19. Si nous focalisons notre attention sur la mer Noire, force est de constater que la fermeture des ports ukrainiens dans le sillage de l’invasion russe n’augure rien de bon pour les pays importateurs nets de denrées alimentaires à travers le monde.

En juin 2022, les ministres du Commerce de plus de 100 membres de l’OMC se sont réunis à Genève pour examiner les règles du commerce international, dont les directives portant sur le commerce alimentaire et agricole. La douzième Conférence ministérielle de l’OMC (CM12) a livré un premier résultat important sur la sécurité alimentaire, à savoir une décision ministérielle sur l’exemption des interdictions ou restrictions à l’exportation – l’exemption du PAM – pour les achats de denrées alimentaires du Programme alimentaire mondial (PAM).

Compte tenu de sa nature humanitaire et de la contribution inestimable du PAM en vue de fournir une bouée de sauvetage aux populations les plus vulnérables, l’exemption du PAM présentait suffisamment d’avantages pour qu’un consensus se dégage lors de la CM12. Les restrictions à l’exportation auraient affecté l’efficacité de l’approvisionnement alimentaire du PAM, ce qui signifie des délais plus longs, des coûts de transport plus élevés et, dans le cas des interdictions à l’exportation, des pertes de nourriture et une hausse des prix des approvisionnements.

L’exemption du PAM est un résultat symbolique qui illustre la volonté politique des membres de l’OMC de s’attaquer à la crise alimentaire actuelle. L’exemption du PAM pourrait faire gagner du temps et garantir que l’aide d’urgence parvienne aux plus vulnérables, comme le souligne le Programme alimentaire mondial. Fait important : en acceptant l’exemption du PAM, les membres de l’OMC ont démontré que l’OMC est un forum au sein duquel il est possible de faire avancer des préoccupations non commerciales, telles que la sécurité alimentaire.

L’exemption du PAM établit un équilibre délicat entre l’exemption telle qu’elle se présente (paragraphe 1) et la possibilité pour les Membres de l’OMC d’adopter des mesures visant à assurer leur propre sécurité alimentaire (paragraphe 2). Idéalement, l’exemption du PAM serait interprétée de bonne foi, et les membres de l’OMC veilleraient à ce que le libellé du paragraphe 2 ne dilue pas (au niveau pratique) le libellé du paragraphe 1, afin que la décision ministérielle puisse faciliter le travail du PAM, qui est de nourrir des millions de personnes vulnérables. Il reste à voir si cela se produira dans la pratique.

Le dispositif appelé « Ensemble de résultats de Genève », adopté à l’occasion de la CM12, comprend également une Déclaration ministérielle sur la réponse d’urgence à l’insécurité alimentaire (Déclaration de l’OMC sur la sécurité alimentaire). Il s’agit d’une avancée bienvenue. La Déclaration de l’OMC sur la sécurité alimentaire souligne le caractère indispensable des flux du commerce agricole et réaffirme l’importance de ne pas imposer de restrictions ou d’interdictions à l’exportation d’une manière incompatible avec les dispositions pertinentes de l’OMC (paragraphe 4). En particulier, le Comité de l’agriculture de l’OMC s’est engagé à mettre en œuvre un programme de travail consacré à l’application de la Décision de Marrakech sur les mesures concernant les éventuels effets négatifs du programme de réforme sur les pays les moins avancés et les pays en développement importateurs nets de produits alimentaires (paragraphe 8).

Pourtant, la Déclaration de l’OMC sur la sécurité alimentaire ne contient aucune règle contraignante sur l’utilisation des restrictions et des interdictions d’exportation. S’il est louable que les Membres de l’OMC s’engagent « à faire en sorte que toutes mesures d’urgence introduites pour répondre à des préoccupations en matière de sécurité alimentaire réduisent au minimum les distorsions des échanges dans la mesure du possible », ainsi qu’à ce qu’elles soient temporaires, ciblées et transparentes (paragraphe 5), il s’agit d’une clause dite « d’effort maximal » dans le contexte d’une déclaration d’effort maximal plus large.

Comme l’a souligné l’Institut international de recherche sur les politiques alimentaires (IFPRI), les restrictions à l’exportation sont principalement appliquées par des pays en développement, avec de très graves conséquences pour d’autres pays en développement. Étant donné que les restrictions à l’exportation visent généralement les produits de base et les produits alimentaires de base tels que le blé, le riz, le soja et l’huile de palme, ce sont les pays les moins avancés (PMA), qui dépendent de ces produits pour répondre à leurs besoins alimentaires de base, qui en souffrent le plus. Si les membres de l’OMC veulent continuer à obtenir de bons résultats en matière de sécurité alimentaire à la prochaine Conférence ministérielle de l’OMC (CM13), il serait pertinent de clarifier les disciplines existantes sur les restrictions et interdictions à l’exportation. Cela impliquerait de dépoussiérer à la fois l’article XI de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT 1994) et l’article 12 de l’Accord sur l’agriculture.

L’absence de disciplines plus claires concernant les restrictions et interdictions à l’exportation semble ne contribuer que dans une faible mesure à préparer les membres de l’OMC aux crises alimentaires. Similairement à une version de politique commerciale de la notion d’Ewige Wiederkunft (l’Éternel Retour), avancée par Nietzsche, de nombreuses crises alimentaires se caractérisent par un recours accru aux restrictions et interdictions à l’exportation qui exacerbent les flambées des prix alimentaires.

La négociation des restrictions et interdictions à l’exportation à l’OMC promet d’être tout sauf simple et directe. Pour relancer ces conversations, les membres de l’OMC pourraient commencer par examiner certaines des propositions existantes à la table de négociation. En avril 2022, le groupe des PMA a présenté une proposition invitant un sous-ensemble de membres de l’OMC à s’abstenir d’imposer des restrictions ou des interdictions à l’exportation lorsque des produits alimentaires de base sont « achetés par les PMA pour leur consommation intérieure » (paragraphe 10). Une proposition similaire a été communiquée quelques jours avant la CM12 avec pour objectif d’« exempter les achats des PMA et des PDINA [pays en développement importateurs nets d’aliments] » des restrictions ou interdictions à l’exportation imposées par les membres de l’OMC qui sont d’importants exportateurs (paragraphe 1.c). Bien qu’une discussion plus approfondie sur les restrictions et interdictions à l’exportation soit nécessaire, une entente portant sur certaines exemptions ou dérogations préliminaires aux achats alimentaires effectués par les PMA et les PDINA (ou tout autre groupe de membres de l’OMC particulièrement touchés par les prix alimentaires actuels) pourrait constituer un bon point de départ.

En outre, pour que les membres de l’OMC continuent à obtenir des résultats en matière de sécurité alimentaire, il serait nécessaire de reconnaître que la sécurité alimentaire et les programmes agricoles sont étroitement liés. Même s’il était logique avant la CM12 de différencier conceptuellement ces deux ordres du jour au moyen de deux projets de décisions ministérielles distincts, l’un concernant la sécurité alimentaire, l’autre l’agriculture (en particulier parce qu’aucun résultat substantiel n’était attendu dans le programme agricole), une réorganisation de ce programme peut également aider à faire avancer le programme de sécurité alimentaire. En d’autres termes, il serait également indispensable que les sept thèmes de négociation du programme agricole progressent si l’on veut assurer la sécurité alimentaire et réaliser l’ODD 2 (faim « zéro »).

À titre d’exemple, parmi ces sept sujets de négociation, il est possible d’avoir recours aux programmes de stockage public à des fins de sécurité alimentaire (PSH, selon ces sigles en anglais) pour diverses raisons de sécurité : de la stabilisation des prix intérieurs et de la réduction de l’exposition des consommateurs à la volatilité des prix alimentaires et la distribution d’aliments aux groupes vulnérables.

Comme dans le cas des restrictions et interdictions à l’exportation, les mesures qu’un membre de l’OMC adopte pour assurer sa propre sécurité alimentaire pourraient porter préjudice à la sécurité alimentaire d’autres membres de l’OMC. Si les préoccupations en matière de sécurité alimentaire des autres membres de l’OMC ne sont pas adéquatement abordées, il est peu probable qu’une solution permanente pour le PSH se dégage lors de la treizième Conférence ministérielle (CM13). Une communication récente du Brésil pourrait éclairer ces préoccupations. Selon la communication, les stocks acquis dans le cadre des programmes PSH ne doivent ni fausser les échanges ni nuire à la sécurité alimentaire des autres membres de l’OMC (paragraphe 11.b), et les produits agricoles achetés pour la détention de stocks publics ne doivent pas être exportés (paragraphe 11.c).

Lors de la CM13, préciser les règles existantes en matière de restrictions et d’interdictions d’exportation pourrait être un bon point de départ pour continuer à obtenir de bons résultats en matière de sécurité alimentaire. Convenir de modalités visant à réduire le soutien interne ayant des effets de distorsion des échanges, y compris sur la question de longue date concernant le coton, serait tout aussi important pour une grande partie des membres de l’OMC, tant des pays développés que des pays en développement.

Comme l’indique un rapport de l’OMC sur les répercussions de la pandémie de COVID-19 sur les membres producteurs de coton, les négociations sur la question du soutien interne au coton faussant les échanges n’ont progressé que lentement jusqu’à présent, et le coton est essentiel à la sécurité alimentaire de millions de personnes en Afrique. Un résultat crédible sur la sécurité alimentaire à la CM13 pourrait porter sur les limites de la mesure globale du soutien (MGS) au coton, ainsi que sur des périodes de mise en œuvre claires et bien définies concernant la réduction du soutien interne à ce produit. À cet égard, les membres de l’OMC pourraient envisager d’examiner de près le libellé du projet de décision ministérielle sur le coton présenté par le Burkina Faso au nom de l’Initiative sectorielle en faveur du coton (C4) en septembre 2021.

Les liens entre toutes ces questions font ressortir une approche globale des travaux en cours de l’OMC sur l’agriculture et la sécurité alimentaire. Maintenant que la CM12 est terminée, les membres de l’OMC ont à nouveau le temps et l’espace pour réfléchir à la forme que cette approche pourrait prendre.


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